财政困难不能靠“罚没”解决，国务院重申营商环境

作者｜朱昌俊

媒体评论员

10月8日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，介绍“系统落实一揽子增量政策 扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”有关情况。在“远洋捕捞”和违规罚没等新闻频出的背景下，国务院此次表态对民营经济的营商信心来说显得弥足珍贵，也侧面说明了前段时间的违规异地执法和趋利执法对营商环境的影响。

国家发展改革委主任郑栅洁表示，加大助企帮扶力度方面，规范涉企执法、监管行为。进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法，不能乱罚款、乱检查、乱查封。及时对罚没收入增长异常的地方进行提醒，必要时进行督查。加快民营经济促进法立法进程，为非公有制经济发展营造良好环境。

其实，国务院一直都很关注罚没式的财政收入方式。今年2月，便专门印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》。在去年年底，国务院常务会议也曾审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。

会议指出，要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减。要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或抵消。

此次国家发展改革委主任在国务院新闻发布会，再度重申“进一步规范行政执法”，“采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法”，特意强调“不能乱罚款、乱检查、乱查封”，还特别强调“要督查罚没收入增长异常的地方”。在股票市场一片向好的乐观形势下，国务院所表达的治理决心对民营经济的恢复发展有着非常重要的信心保障。

严格规范行政处罚事项和罚款标准，把过度罚款关进制度笼子，不仅是规范行政权力运行的内在要求，也是优化营商环境、切实降低企业经营成本的应有之义。在当前的大环境下，防止“罚款式创收”冲动随着地方财政压力增大而再度抬头，更是有着非常强的现实必要性。

这并非杞人忧天。《南方周末》此前曾统计了2021年全国300余个地级市的罚没收入。其中，在111个公布了罚没收入数据的地级市中，有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72％。而北方某地，甚至在2021年创下了“67天突击罚款6700万”的惊人数据，最终被国务院点名通报。

近些年来，虽然疫情对正常经济秩序带来的冲击正在逐渐熨平，但受多种因素叠加影响，地方财政压力和收支矛盾可谓有增无减。

比如，由于房地产行业整体进入深度调整期，长期以来作为地方“钱袋子”的土地出让收入仍在下滑。据财政部披露的数据，2023年1-6月，国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。同时，与房地产行业相关的税收也出现下滑，如城镇土地使用税下降4.9%，土地增值税下降18.2%，耕地占用税下降20.4%。

在这种背景下，地方政府通过加大罚款力度去市场上“搞钱”和“找补”的冲动，的确不可不防。国务院常务会议在这方面作出新的部署，指向性不言而喻。

事实上，罚款只是行政处罚的方式之一。但在现实中，由于直接的利益驱使，一线管理部门对于罚款明显有着更多的偏爱，不少领域出现的“以罚代管”倾向，就是非常现实的注脚。

从去年年底取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项，到现在的督查罚没收入增长异常现象，相当于是从源头上进一步压缩了地方政府的罚款依据，这相对于一般的“规范”行动，在理论上更具有效力。同时，也有助于推动相关治理的转型。毕竟，罚款之外，信用惩戒、警告、批评等联合治理与协同治理的方式还很多。而动辄罚款，本身就违公正。

过度的处罚，无异于竭泽而渔，从长远看，它也是在透支一个地方的发展潜力。因为它不仅不创造财富，且由于罚款过重、过滥，对市场主体带来无法承受之重，还将削弱企业创造财富的能力与积极性。当然，最终也是伤及地方的税基。应该说，对这个常识，没有地方政府不会明白。

但是，在具体的市场监管活动中，我们又不能低估常识被践行的复杂性。比如，2022年国务院第九次大督查第十六督查组在陕西督查就发现了诸如“售出4板过期4天的酸奶退货后被罚2万元”，“卖出5斤超标芹菜收入20元被罚6.6万元”等“小过重罚”现象。这样的案例一公开，大家都觉得不合理，上级部门也及时作出了纠偏。

但是，它在未曝光前，在一定范围内却又符合“行政理性”，形成了对常识的“扭曲”。比如，一些行政规章的确是赋予了一线部门较大的行政自由裁量权；此外，还有一些部门在内部下达了具体的罚款指标。

因此，防止以罚代管、过罚失当，除了要进一步从源头上减少罚款事项，也要对行政自由裁量权有更多的细化约束，同时坚决清理一些不合理的行政“潜规则”。这方面其实也不缺大的要求。

如2022年8月，国务院办公厅就发布了关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见，其中明确规定要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。但是，这样的规定要落到实处，不可低估其复杂性。

比如，一些本与创收无关的部门也被赋予了创收功能，这套做法运行了很多年都很难根治。在现在的财政压力下，要彻底改变，难度恐怕就更大了，这无疑非常考验治理的决心和智慧。

同时，在治理“乱罚款”上，也应该有更多的“全局”思维。要知道，不当的行政处罚伤害企业合法权益、影响营商环境的问题，这背后实际又与法治建设，舆论监督生态等息息相关。

可以说，要真正把乱罚款之手关进笼子，除了纵向上推进新规则的完善和落地，也应该横向推进其他领域的协同进步，为规范权力运行和提升企业合法权益保护水平，营造一个更加健康的大环境。

比如，我们看到很多的奇葩处罚，都是通过舆论关注和政策保障才得以纠偏。此次国务院常务会议也强调要“及时对罚没收入增长异常的地方进行提醒，必要时进行督查”。这就为现实实践的监督创造了更好的保障条件，更好地维护了行政处罚后的救济渠道，让大小微市场主体都有“底气”维护好自身的合法权益。

一句话，规范“罚款权力”，本质上就是要建立更有效的权力制衡机制。这除了由上至下的“规范”，也离不开更有力的社会监督和企业的“敢于”维权。

在一定程度上说，规范好地方政府的“罚款权力”，依然是一个改革议题，需要从制度上作出精准有力的回应。

结合此前市场信心不足的问题，一些不合时宜的涉企罚款事项该调整的要及时调整，该取消的要及时取消，真正让企业获得更大的试错空间，营造一个更加鼓励创新、包容创新的制度环境，少一些动辄遭遇“重罚”的担忧。

同时，在法治上，要让企业真正感受到合法权益保护的确定性。就像此次国务院新闻发布会对外宣称的那样，直接表态“不能乱罚款、乱检查、乱查封”，“加快民营经济促进法立法进程，为非公有制经济发展营造良好环境”。

此外，加快推进省以下财政体制改革，让地方政府的事权财权匹配更加适应新的经济社会发展现实，也有利于弱化地方政府“乱罚款”的冲动。

总的来说，让地方政府更加明白，唯有想方设法激活企业的发展信心，优化企业的生存环境，一个地方的财政收入才能获得源头活水，通过短期的“功利性”增收手段来“闯关”的那套方法再也行不通了，是当下顶层设计优化应该实现的目标之一。

改革开放四十多年来，中国的很多发展低谷都是通过在重新优化调节政府与市场的关系中走出来的。从多个维度看，今天又正处在面临经济下行后的复苏时刻。约束好政府的“乱罚款”之手，是有效应答这一“时刻”的办法之一。